Octubre 2012
En el artículo Análisis neoinstitucional de políticas públicas del profesor Adolfo Eslava, el autor explica en qué consiste y qué significa el título de este artículo. Expone lo que yo entiendo, es un método de investigación y examen, llamado el nuevo institucionalismo, de las instituciones; principalmente de lo que se conoce como una política pública.
Eslava intenta, en sus propias palabras “brindar los conceptos básicos para abordar el análisis de políticas públicas desde la perspectiva del nuevo institucionalismo”[1]. Por esto, su texto está dividido en varias partes donde busca, entre otras: mostrar diferentes perspectivas neoinstitucionales provenientes de distintas ciencias sociales (tales como la historia, la sociología y la economía), definir ciertos conceptos (como el de institución, regla y jugador) desde diferentes disciplinas, y explicar las relaciones de mutua incidencia entre individuos, instituciones y sociedad. Debo advertir que el texto leído me parece uno bastante detallado, y que por la brevedad necesaria de este protocolo, me veré obligado a escribir solo sobre aquello que considero de mayor importancia en la exposición del Jefe del Pregrado en Ciencias Políticas de esta Universidad.
Primero habla el autor de la importancia que dan tanto el (viejo) institucionalismo como el neoinstitucionalismo a las instituciones, y la incidencia de éstas en la sociedad y la economía, en contraste con enfoques de corte más individualista que defienden que aunque las segundas influyen fuertemente en las primeras, no ocurre esto en sentido contrario: “Mientras los enfoques individualistas plantean causalidad en una sola dirección: economía y sociedad inciden en la política y las instituciones, los institucionalismos defienden la causalidad en ambas direcciones. Las instituciones se conciben por tanto, como variable dependiente de fenómenos políticos, económicos y sociales, y también como variable independiente que condiciona tales fenómenos”.[2]
Eslava explica que desde la economía, la sociología y la historia se ha avanzado en el estudio del neoinstitucionalismo, y hace un llamado para que la ciencia política se preocupe también por esta corriente de análisis, desde su propio campo del saber y estudiando desde esta perspectiva temas propios de la politología, “La participación política de los ciudadanos, las relaciones de poder, la obediencia a la Ley, las reivindicaciones sociales, entre muchos otros, son fenómenos políticos que resisten la aproximación neoinstitucional”.[3]
El autor propone que al analizar políticas públicas desde la ciencia política, se debe elaborar un marco de análisis que tenga en cuenta: i) reglas, tanto formales como informales, dos ejemplos respectivos serían leyes positivas promulgadas por el legislador, y conductas sociales o culturales, ii) la estabilidad y dinamismo, es decir, la rigidez o flexibilidad, de las instituciones, iii) los comportamientos de los individuos respecto de las normas sociales. El analista político, para estudiar una política pública, debe entender: “las relaciones de poder presentes en la agenda de prioridades, los mecanismos de decisión, la interacción entre actores e instituciones para implementar las decisiones, los resultados de las políticas y sus impactos en la evolución del diseño institucional”.[4] Para hacer esto, debe el investigador delimitar claramente el campo de estudio donde se desarrollará la indagación; además el que investigue desde la ciencia política debe realizar una investigación en parte teórico-hipotética, tanto como analítica-empírica, en esta última parte se podrá contrastar la hipótesis con la realidad.
Posteriormente en el texto se dan las definiciones de jugadores, terreno y juego, desde la mirada de diferentes disciplinas, incluyendo la ciencia política. Sin embargo no puedo alargarme acá explicando detalladamente cada uno de los anteriores conceptos, por lo que intentaré enunciar lo que encontré más importante en este segmento del artículo. Lo que entiendo es que en el juego, desarrollado en un terreno por diferentes jugadores (no entendidos solo individualmente sino también como entes colectivos), las instituciones se ven modificadas y alteradas tanto en el presente, como en el futuro, por la compleja interacción de factores sociales, económicos y políticos, “Por un lado las instituciones políticas determinan la distribución del poder político, lo que a su vez incide en la elección de instituciones económicas favorables a los intereses de los grupos con mayor poder político; (…) Por otra parte, se tiene el poder político de facto que procede de la inconformidad en cuanto a la asignación de los recursos y que incentiva presiones sociales que se traducen en el rediseño de las instituciones políticas del futuro, con el fin de modificar la distribución actual de los recursos”.[5]
Todo lo dicho hasta ahora sirve para facilitar el entendimiento en el análisis práctico de políticas públicas, se debe aprovechar este marco conceptual para plantearse preguntas respecto de las instituciones, y buscar comprenderlas y responderlas desde el nuevo institucionalismo. Corresponde utilizar las categorías mencionadas, y usarlas en el análisis específico de una política pública en particular. Esto permite entender una política pública desde una perspectiva centrada en la importancia de la incidencia de las instituciones en los individuos y en la sociedad, y de la estructura social en las instituciones, y para hacerlo no es necesario hacerlo desde un solo eje, sino por el contrario: “La exploración analítica y la investigación empírica se pueden abordar desde la combinación de varias versiones del nuevo institucionalismo, con el fin de tener una perspectiva más completa de las características de la estructura política y su influencia sobre los actores y las políticas públicas”.[6]
Más adelante el profesor Eslava expone el concepto de un marco jerárquico en el cual se desarrollan las políticas públicas, éste va de arriba hacia abajo en el cual en la cúspide de la pirámide se encuentra la regla más general y abarcadora, donde se debe enmarcar cualquier política pública: las constituciones políticas como norma suprema de cualquier ordenamiento jurídico. Explica el autor que no se trata exclusivamente de que las instituciones de menor jerarquía sean dependientes del marco constitucional, sino que la relación entre escalas es una de interdependencia, ya que podría darse el fenómeno de que instituciones menores afecten instituciones superiores jerárquicamente, “esta noción de interdependencia permite abrir el horizonte más allá de la jerarquía dado que puede cambiar la dirección de la causalidad de las relaciones entre reglas, jugadores, terreno y juego. Existen experiencias que ensanchan el marco constitucional desde la experiencia de la ejecución de políticas…”.[7]
Para comprender y analizar una política pública, es necesario tener en cuenta que en el desarrollo e implementación de ésta, probablemente se darán tanto elementos de conflicto, como de cooperación, entre los actores envueltos en el proceso. Para estudiar éste, el profesor Eslava propone identificar tres momentos principales (que a su vez deben ser subdivididos en momentos más detallados): i) el antes, ii) el durante y iii) el después. i) En el primero se estudia cuál es la cuestión o el problema alrededor del cual se plantea o gira la propuesta de una política pública, ii) en el segundo se observa cómo interactúan los actores que intervienen en la política pública, y la coherencia del proceso, iii) en el tercero se hace un análisis retrospectivo de la política implementada, se revisan sus logros y falencias respecto del problema planteado.
El último concepto de importancia para el análisis de políticas públicas es el de causalidad; éste hace referencia a la identificación de un problema con sus causas. Si se considera que un problema X existe por una causa Y, lo que debe buscar la política pública, como instrumento de solución de un problema, es modificar la causa Y para así solucionar la situación problemática X. Esto es lo que en el texto se identifica como causalidad lineal. Ésta no se limita solo a dos variables, sino que, para obtener mejores resultados, “la causalidad lineal explora encadenamientos hacia atrás para obtener explicaciones más completas. Así, la variable explicativa es también dependiente de una tercera variable…”[8]. Además de la causalidad lineal, se explica también el concepto de causalidad sistémica, que tiene en cuenta, además de las variables lineales, las variables colaterales, tanto endógenas como exógenas. Así por ejemplo: A (personas sin educar) requiere de una solución B (educación técnica o universitaria), pero a su vez B requiere de una variable endógena b* (educación básica primaria y secundaria), que es un prerrequisito para B. También puede ocurrir que A requiere de una variable exógena d (disposición de las personas a estudiar) que es independiente de B, b* y A, pero que también es condición para esta última. Es claro que la causalidad sistémica es a la vez mucho más compleja, pero un mucho más completo método de explicación, que la causalidad lineal, “ofrece posibilidades de acción según múltiples combinaciones de factores explicativos con el fin de predecir escenarios alternativos”.[9]
[1] Eslava Gómez, Adolfo, Análisis neoinstitucional de políticas públicas, en Roth, André-Noel, Enfoques para el análisis de políticas públicas: Universidad Nacional de Colombia, Bogotá, 2010. p.99.
[2] Ibíd. p.100.
[3] Ibíd. p.102.
[4] Ibíd. p.105.
[5] Ibíd. p.109.
[6] Ibíd. p.111.
[7] Ibíd. p. 113.
[8] Ibíd. p.119.
[9] Ibíd. pp.120-121.
alejandrocortesarbelaez 